В отечественном законодательстве приватизация впервые стала предметом правового регулирования в Законе РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятом Верховным Советом РСФСР 3 июля 1991 г. [248] , где она по отношению к государственным и муниципальным предприятиям определялась как приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.

«Приватизация жилья» как правовая категория появилась в России на день позже «приватизации предприятий», т. е. 4 июля 1991 г., когда Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». В данном Законе под приватизацией жилья понимается бесплатная передача в собственность граждан РФ на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. Думается, что с учетом правоприменительной практики, базирующейся на Законе РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и других принятых на его основе нормативных актах, приватизацию жилья можно определить как бесплатную передачу жилых помещений из государственной и муниципальной собственности в собственность проживающих в них граждан РФ.

Общее определение приватизации любого имущества может выглядеть следующим образом: приватизация — это передача из публичной собственности в частную в порядке и на условиях, установленных федеральным законом.

В литературе можно встретить самые разнообразные суждения о том, что является объектом приватизации применительно к жилищному фонду. Причем многие авторы весьма широко толкуют это понятие.

В первые годы осуществления данного процесса было достаточно распространено суждение о том, что приватизации подлежат не только государственный и муниципальный жилищные фонды, но и фонд общественных организаций и даже квартиры в домах жилищных, жилищно-строительных кооперативов и колхозов. По мнению авторов такой точки зрения, «приватизация каждого из видов жилищного фонда имеет свои особенности, различны также и возможные последствия» [249] .

КонсультантПлюс: примечание [250] .

Между тем, как уже было сказано выше, приватизация возможна лишь в отношении государственного и муниципального имущества и только в порядке, предусмотренном законом. Возникновение права собственности у члена жилищного, жилищно-строительного кооператива, полностью выплатившего паевой взнос, или у члена колхоза, выкупившего жилое помещение, не меняет форму собственности: в этом случае происходит переход права на жилое помещение внутри одной формы — частной. Переход же жилищного фонда из собственности общественного объединения (организации) допускается по правилам, предусмотренным Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», но нормы его при этом используются лишь по аналогии. Постановление Верховного Совета РСФСР «О введении в действие Закона РСФСР „О приватизации жилищного фонда в РСФСР“» в п. 6 лишь рекомендует общественным объединениям (организациям) осуществлять передачу и продажу находящегося в их собственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмотренных для государственного и муниципального жилищных фондов [251] .

Ряд исследователей считают, что под приватизацией жилья следует понимать любое отчуждение жилых помещений государственными или муниципальными образованиями. Так, Е. А. Чефранова приватизацией жилья называет переход жилых помещений из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан или юридических лиц [252] . К. А. Глухов, придерживаясь аналогичной позиции, делит приватизацию жилья на следующие формы: 1) приобретение гражданами занимаемых жилых помещений в порядке, установленном Законом о приватизации; 2) приобретение гражданами свободных жилых помещений на условиях полной платности; 3) приобретение гражданами и юридическими лицами свободных жилых помещений через аукцион; 4) приобретение жилищными кооперативами жилых домов с целью их последующего заселения и эксплуатации [253] .

По нашему мнению, в данном случае происходит смешение различных по своей природе сделок. Безусловно, первая форма, приведенная К. А. Глуховым, является приватизацией, и это прямо вытекает из приватизационного законодательства. По отношению же к другим формам вряд ли можно говорить о приватизации жилья как таковой. Здесь речь может идти только об обычных гражданско-правовых сделках, где сторонами выступают, с одной стороны, государственные либо муниципальные образования, а с другой — граждане или юридические лица. При этом условия и порядок передачи жилья регулируются исключительно гражданским, а не специальным приватизационным законодательством.

В первой редакции Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» было сказано, что он распространяет свое действие на государственный и муниципальный жилищные фонды. После внесения изменений и дополнений в этот Закон его ст. 2 несколько увеличилась по форме (текстуально), однако с точки зрения содержания (правового регулирования) объем жилищного фонда, подлежащий приватизации, не изменился. В норму внесено дополнение о том, что в жилищный фонд, подлежащий приватизации, включается также «жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд)». Включение в рассматриваемый Закон такого дополнения с точки зрения формально-юридической недостаточно корректно, поскольку государственный жилищный фонд включает в себя и жилищный фонд государственных предприятий (и учреждений), муниципальный жилищный фонд — кроме прочего и жилищный фонд муниципальных предприятий (и учреждений). Казалось бы, такое понятие, как «ведомственный жилищный фонд», должно было уйти. Тем не менее включение в ст. 2 Закона указанного дополнения можно оправдать с практической точки зрения. Дело в том, что, пользуясь отсутствием четких указаний в законе и не вдаваясь в анализ жилищного законодательства и законодательства о собственности, многие предприятия и даже целые ведомства запрещали приватизацию закрепленного за ними жилья (Министерство путей сообщения, Минобороны, Минсельхоз и др.) [254] .

К примеру, в свое время Министерство путей сообщения РФ разработало и разослало инструктивное письмо от 24 декабря 1991 г. N П-16747 «О приватизации жилищного фонда железнодорожного транспорта», в котором делался вывод о том, что вопрос о приватизации жилищного фонда железной дороги должно решать названное Министерство.

Строго говоря, Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» был принят в развитие ст. 13 не действующего сегодня Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», где указывалось, что наниматель жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда и члены его семьи вправе приобрести в собственность соответствующие квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в РСФСР. Основной задачей данного законодательного акта является создание правовой основы для преобразования отношений собственности на жилье. Однако думается, что не совсем верно связывать начало процесса передачи гражданам обобществленного жилищного фонда только с названными Законами.